당신이 참복지를 만드는 주인입니다

제4차 시민복지포럼

“사회복지시설 기능보강사업의

문제점과 개선방안”

주제발표 : 엄기복 (대구경북연구원 시민복지팀 책임연구원)

토	론 : 이진우 (상인종합사회복지관 관장)

정해용 (대구광역시의회 교육사회위원회 의원)

사	회 : 김만호 (계명문화대 사회복지상담과 교수, 우리복지시민연합 복지정책위원)

- 일시 : 2007년 6월 28일(목) 오후 5시

- 장소 : 대구경북연구원 소회의실(19층)

- 주최 : 우리복지시민연합 복지정책위원회

- 문의 : (053)628-2591 / www.wooriwelfare.org

대구광역시 사회복지시설 기능보강사업의

문제점과 개선방안

대구경북연구원 책임연구원 엄기복

차 례

제1장 사회복지시설 기능보강사업 관리현황	1

1. 기능보강사업 체계	1

2. 기능보강사업관련 주변환경의 변화	7

3. 기능보강사업에 대한 교육 현황	8

4. 기능보강사업관련 전문가 의견	9

제2장 사회복지시설 기능보강사업의 문제점	12

1. 기능보강사업 신청과정에서의 문제점	12

2. 기능보강사업 집행과정에서의 문제점	14

3. 감사에 의해 제기되는 문제점	16

제3장 사회복지시설 기능보강사업의 개선방안	22

1. 기능보강사업 실행과정에 따른 관리방안	22

2. 계약 및 회계에 관한 관리방안	24

제4장 결 론	27

제1장 사회복지시설 기능보강사업 현황

1. 사회복지시설 기능보강사업 체계

￭ 사회복지시설 기능 보강 사업의 개요

○ 사회복지시설의 기능보강사업은 시설거주자에게 양질의 서비스를 제공하기 위하여 시설의 신축, 증축, 개·보수 및 대수선, 장비보강 등을 실행하는 것

○ 사회복지시설의 기능보강사업은 ‘보조금의 예산 및 관리에 관한 법률’에 의거하여 추진

○ 예산계상은 신청주의이기 때문에 정부보조금 지원 시 기능보강사업을 신청한 법인이나 시설에 한해서 배정되고 있어 지리적 여건이나 지역적 상황 등을 고려하지 않고 기능보강사업비 지원

○ 지방비 50%중 기초자치단체에 25%(일부 도지역)를 의무적으로 부담시키고 있어 재정자립도가 약한 기초자치단체의 경우 부담이 과중

○ 지방자치단체에 따라서 예산계상 신청을 기피하는 경향이 있어 시설의 지역편중현상을 가중시키고 있는 실정

￭ 기능보강사업을 신청할 수 있는 사회복지시설

○ 기능보강사업을 신청할 수 있는 사회복지시설은 보건복지부소관으로 사회복지사업법, 노인복지법, 아동복지법, 장애인복지법, 정신보건법, 국민기초생활보장법, 농어촌주민의 보건복지증진을 위한 특별법에 근거한 생활시설과 이용시설

○ 기능보강사업을 신청할 수 있는 시설은 여성가족부소관으로 모부자복지법, 영유아보육법, 성매매방지 및 피해자보호등에관한법률, 성폭력범죄의처벌및피해자보호등에관한법률, 가정폭력방지및피해자보호등에관한법률에 근거한 생활시설 및 이용시설도 포함

<표 1> 사회복지시설의 종류

관련법	시설종류	세 부 종 류		소관부서
		생활시설	이용시설
사회복지사업법	종합사회복지관 부랑인․노숙인시설 결핵․한센시설	◦ 부랑인시설 ◦ 결핵․한센시설	◦ 종합사회복지관 ◦ 노숙인쉼터 ◦ 상담보호센터	보건복지부
노인복지법	노인복지시설	◦ 노인주거복지시설 ◦ 노인의료복지시설	◦ 재가노인복지시설 ◦ 노인여가복지시설 ◦ 노인보호전문기관
아동복지법	아동복지시설	◦ 아동양육시설 ◦ 아동일시보호시설 ◦ 아동보호치료시설 ◦ 아동직업훈련시설 ◦ 자립지원시설 ◦ 아동단기보호시설 ◦ 공동생활가정	◦ 아동상담소 ◦ 아동전용시설 ◦ 아동복지관 ◦ 지역아동센터 ※ 2개이상 아동시설이 혼합되어 있는 종합시설 설치가능
장애인복지법	장애인복지시설	◦ 장애인생활시설 ◦ 장애인유료복지시설 중 생활시설	◦ 장애인지역사회재활시설 중 이용시설 ◦ 장애인직업재활시설 ◦ 장애인유료복지시설 중 이용시설
정신보건법	정신보건시설	◦ 정신요양시설 ◦ 사회복귀시설 중 생활(주거)시설	◦ 사회복귀시설 중 이용시설
국민기초 생활보장법	자활후견기관		◦ 자활후견기관
농어촌주민의보건복지증진을위한특별법	복합노인복지시설	◦ 농어촌지역에 한해 노인복지시설 중 “노인보호전문기관”을 제외한 2종류이상의 노인복지시설을 동일 또는 인접 건물에 설치가능
모부자복지법	모부자복지시설	◦ 모(부)자보호시설 ◦ 모(부)자자립시설, ◦ 미혼모시설, ◦ 일시보호시설	◦ 여성복지관 ◦ 모․부자 가정상담소	여성가족부
영유아보육법	보육시설		◦ 보육시설
성매매방지및피해자보호등에관한법률	성매매피해지원시설	◦ 일반지원시설 ◦ 청소년지원시설 ◦ 외국인여성지원시설	◦ 자활지원센터
성폭력범죄의처벌및피해자보호등에관한법률	성폭력피해보호시설	◦ 성폭력피해자보호시설	◦ 성폭력피해상담소
가정폭력방지및피해자보호등에관한법률	가정폭력보호시설	◦ 가정폭력피해자보호시설	◦ 가정폭력상담소

(자료: 보건복지부 사회복지시설 설치사업안내, 2006)

￭ 보육시설의 기능보강사업

○ 보육시설 기능보강사업의 종류는 크게 보육시설확충사업과 보육시설환경개선사업으로 구분

○ 보육시설 확충사업에는 국공립시설 신축, 시설매입 및 기존시설 리모델링, 공동주택 보육시설 국공립 전환에 따른 리모델링비 지원, 신규 개원하는 국공립시설에 기자재구입비 지원, 장애아 전담시설 신축 등을 시행

○ 보육시설환경개선사업에는 증․개축비 지원, 시설개․보수비 지원, 장비비 지원 등이 존재

○ 국공립시설 신축을 할 경우 지방자치단체에서 부지를 확보하고 세부 운영계획 등이 포함된 사업계획서를 제출하여 시도지사의 추천을 받아야 함.

○ 국공립 보육시설 설치 우선순위(1~8군)를 감안하여 지원하되, 특히 국공립 보육시설이 전혀 없는 지역, 농어촌 및 저소득층 밀집지역, 중소기업체 밀집지역 등에 설치하는 경우에는 우선적으로 지원

○ 조사결과를 보고(시․군․구→시․도→여성가족부)하고 현장점검 실시 및 최종사업자를 선정(여성가족부)한 후 사업복지법인 설립하면 국고보조금 교부

○ 보육시설 환경개선에서 증․개축비의 지원대상은 국․공립 및 비영리사회복지법인 시설

○ 농어촌지역, 저소득밀집지역, 영아․장애아전담 보육시설, 공단 인근 지역의 영세한 시설을 우선적으로 선정․지원

○ 법인 보육시설보다 국공립시설을, 동일한 조건일 경우 평가인증에 참여한 시설에 대해 우선 지원

○ 시설 개 ․ 보수의 지원대상은 국공립․비영리사회복지법인 및 법인외 지원시설 중 개․보수가 필요한 시설, 특히 영유아 안전과 관련된 시설을 우선적으로 지원

○ 장비비 지원대상은 국공립 또는 비영리 사회복지법인 시설 및 법인 외 시설이며 동일한 조건일 경우 평가인증에 참여한 시설에 대해 우선 지원

￭ 기능보강사업의 진행과정

○ 진행과정에서 먼저 사회복지법인, 사단법인, 종교법인 등 비영리법인은 군, 구에 사업계획서와 함께 기능보강사업 예산계상신청,

○ 군, 구에서는 사실 확인을 위해 현장 및 현황점검을 하여 검토의견서를 첨부하여 군수, 구청장이 시도에 제출

○ 광역시에서는 각 군구의 신청서류를 검토하여 검토의견서를 첨부하여 시장이 보건복지부 또는 여성가족부로 제출

○ 보건복지부는 보조금의 내역 및 금액을 조정하여 기획예산처에 예산을 요구하고 기획예산처로부터 보조금 예산액을 통지 받음

○ 보건복지부는 국회예산안이 심의, 확정된 후 균형, 인구규모, 사업자의 능력 등을 고려하여 시에 보조금예산 확정액 통보

○ 시에서는 확정된 예산에 따라 국비 50%에 시비 50%를 더하여 사업비를 각 군구에 배분

○ 군구에서는 기능보강사업자로 확정된 시설에 정해진 규정에 따라 지원하고 복지시설에서는 기능보강사업설계와 집행

○ 시설에서는 직접 공사시공업자를 선정하고 계약을 하여 기능보강공사를 실행함.

○ 기능보강사업이 종료된 시점에서 사회복지시설(법인)은 기능보강사업 결과보고서를 제출함.

￭ 기능보강사업 대상 선정 구조

○ 사회복지시설에서 필요에 의해 기능보강사업을 신청할 때 가설계도를 작성하여 필요한 금액을 제시

○ 군구의 담당자는 신청을 받은 후 사회복지시설의 기능보강의 필요정도를 확인하기 위하여 건축직 공무원을 대동하여 조사를 한 후 보고서를 작성함.

<그림 1> 기능보강사업 대상자 선정과정

○ 기능보강사업은 모든 시설에서 신청할 수 있으며, 신청을 받은 군구에서는 내부회의를 거쳐 보고서를 첨부하여 시에 상정함.

○ 시에서는 적절성 여부를 검토한 후 우선순위 및 예산적정성을 고려하여 보건복지부 및 여성가족부에 제출

○ 보건복지부와 여성가족부에서는 전국적인 균형과 시급성을 고려하여 기능보강사업자를 결정

○ 지원기준은 열악한 지역, 열악한 분야, 열악한 시설을 우선지원하고 지방비 확보가 가능한 지역, 자부담 능력의 신청자, 지역사회접근성 및 편의성 높은 시설을 우선지원

○ 지역사회내 수요증가 충족 측면 및 새로운 역할모델로서의 중요도, 사업자의 적정성, 이용자의 접근성, 지방비의 확보 등 종합적 검토

○ 지원받은 정부보조금(기능보강비)은 반드시 해당 법인의 기본재산으로 편입하여야 하고 지자체는 법인이 해산하는 경우 정부보조금(기능보강비)은 우선적으로 국가 또는 지방자치단체에 귀속되도록 정관변경 지도

<표 2> 대구광역시 복지시설 기능보강사업 연간 확정수

(단위: 건)

연도	보육사업	아동복지	청소년복지	장애인복지	노인복지	계
2007	20	1	4	8	22	55
2006	32	1	4	10	9	56
2005	24	1	2	9	8	44

자료출처: 대구광역시 내부통계 전화조사 결과

○ 사회복지시설 기능보강 국고보조사업 수행계획서(서식은 국고보조사업안내서, 이하 「안내서」라 한다)는 ① 설치장소 ② 시설의 배치도 및 평면도 ③ 건물용도 ④ 건물구조 및 규모 ⑤ 소요비용 및 산출근거 ⑥ 재원조달방법(자부담) ⑦ 편의시설설치 ⑧사업별 추진일정 등이 반드시 포함되도록 작성

사업자 사업신청 (연중)		시군구 예산신청 (3월)		시도 예산신청 (4월)		국고지원사업 확정내시 (복지부, 12월)		사업자 시군구에 국고보조신청		건 축

<그림 2> 국고보조금 신청절차

○ 시설기능보강사업에 소요되는 보조사업비는 해당 시․군․구청장이 「해당자치단체의 보조금관리규정」에 의거하여 공사진도(공정율)에 따라 선급금, 중도금, 준공불 등으로 나누어 지급

￭ 기능보강사업 관련제도

○ 기능보강사업은 "보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 제4조"와 "보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 시행령 제7조"에 근거하여 신청

○ 기능보강사업의 신청은 신청자가 ‘지자체예산계상신청지침’에 따라 신청

○ 지자체는 "지방재정법 시행령 제33조제1항의 규정에 의한 지방자치단체 경비부담의 기준 등에 관한 규칙[일부개정 2006.3.3 행정자치부령 제321호]"에 따라 지방비를 부담

○ 사회복지법인 기능보강사업이 확정된 사회복지법인은 ‘사회복지법인재무회계규칙’에 의거하여 기능보강사업에 의한 계약을 체결함.

2.기능보강사업관련 주변 환경의 변화

￭ 국가청렴위원회의 사회복지시설 및 법인의 투명성제고제도 개선방안 발표

○ 국가청렴위원회는 "사회복지시설 및 법인의 투명성 제고 제도개선방안"을 보건복지부와 여성부에 권고(2006.11)

○ 제도 개선방안 내용 중, 사회복지시설 기능보강사업 시 공사발주 등 업체 선정에 있어 부정을 방지하기 위해 사업대상자 결정과정을 공개하고 대규모 사업의 경우 국가종합전자조달시스템을 통한 계약 의무화 제안

○ 국가청렴위원회의 사회복지법인 운영 기능보강사업 부정사례 중 대구시의 복지재단의 불법특혜의혹 관련 건에 관한 주민감사청구 건 제시

￭ 광역지방자치단체의 문제제기와 변화

○ 대구시장선거에서 사회복지시설 기능보강사업의 전자입찰제 시행 등을 공약으로 제시

○ 충청북도 국정감사에서 “정부합동감사를 통해 지적된 것은 17건으로 사회복지시설 국고보조사업이 총체적으로 부실하며 주로 시설기능 보강사업에 집중되어 있고 관리감독 소홀로 위법한 사안들이 많음”을 지적

○ 전라북도는 도내 사회복지시설 운영의 투명성과 공익성을 확보하기 위해 사회복지시설운영지침에 '중앙부처와 도, 시. 군의 지도 감독과 검찰 등 수사기관에 의해 회계 부정 등이 적발된 법인과 시설 등에 5년간의 자격정지와 1년간의 보조금 지원 중단'을 공표

￭ 사회복지시설 건전운영에 대한 국회의 관심과 개선방안 제시

○ 국회에서 '충북 도내 사회복지시설에 운영비로 322억8천873만여원, 기능보강사업에 129억5천648만여원을 지원했으나 일부 전달체계의 부실로 보조금 등이 사용목적 외에 사용되었다'는 의혹을 제기한 뒤 관리감독의 강화를 요구

○ 국회의원 25명이 사회복지사업법 개정을 발의하며 사회복지법인의 투명한 운영을 위하여 공익이사제 도입을 제안

￭ 사회복지시설운영의 투명성을 위한 보건복지부의 활동

○ 보건복지부는 2006년 보건복지부 장관과 한국사회복지협의회장, 한국사회복지사협회장 등 사회복지분야 14개 단체장과 한자리에 모여「사회복지분야 투명사회협약」 체결

○ 보건복지부는 사회복지법인․시설의 투명성과 전문성을 높이고 사회복지서비스의 수준을 향상시키기 위해 사회복지사업법 개정안을 입법예고(2007.1)

3. 기능보강사업에 대한 교육현황

￭ 기능보강사업의 원활한 추진을 위한 교육

○ 기능보강사업 교육의 목적은 이용자에게 보다 나은 생활환경과 분위기 속에서 건강유지 및 회복, 여가생활 등 양질의 서비스를 제공할 수 있는 적합한 시설환경과 설비를 제공하는 것

○ 기능보강사업의 진행시 회계 관련 집행에 대한 실제적 교육을 통해 사업 집행 예산의 투명성을 확보

○ 교육목표는 기능보강사업 실행시설의 복지시설 건축 및 설비에 대한 실제적 정보를 제공하고 기능보강사업 진행과 관련된 예산집행의 효율적 관리와 집행 능력 향상

○ 사회복지사업 시행과정에서 겪게 될 시행착오 및 부하를 줄이고 최적화된 시설환경과 설비를 갖춤으로써 예산절감 및 낭비를 제거함

○ 사회복지시설 운영의 복지적 가치관을 정립하고 윤리성을 함양하며 투명하고 공정한 시설운영의 절차와 방법의 함의를 습득

○ 기능보강사업의 원활한 추진을 위한 업무연찬회나 교육의 대상은 기능보강사업 시행시설, 지방자치단체 관계공무원, 법인대표나 임원, 실무담당자 등

○ 관계법령이해를 통하여 일관된 법해석ㆍ법적용을 시도하고 사회복지법인의 기능보강사업 추진사례를 발표 하여 법인 간 노하우를 공유하며 효율적인 기능보강사업 추진할 수 있도록 시행

○ 내용은 도시계획시설 지정신청ㆍ설계업자 선정ㆍ공사업자 선정ㆍ공사 진행ㆍ준공ㆍ사업비 신청 및 집행ㆍ국고보조사업변경, 복지시설 건축설계 및 실내디자인의 고려사항 등을 설명

○ 대구시의 경우 교육의 실시는 비정기적이고 기초자치단체, 사회복지기관 등각각의 교육주체 간 상호 연관성 없이 실시되므로 교육효과 보기 곤란

4. 기능보강사업 관련 전문가 및 주체자의 의견

￭ 복지시설의 사회적 공헌을 인정하며 새로운 체계의 마련하자는 전문가 의견

○ 기능보강사업의 실시에 있어서 사전 사후관리가 원만히 이루어 지지 않으며 현재의 관리체계로는 사회복지시설에서 부정을 취하더라도 파악 곤란

○ 기능보강사업의 심의에 있어서 자부담을 참고사항으로 하고 있으나 사업대상으로 결정이 되고 기능 보강이 이루어 진 후 실제로 자부담이 되었는지 확인 곤란

○ 신축시설의 평균예상단가가 실제 소요단가의 70%에도 못 미쳐 적정규모와 서비스수준의 확보가 곤란하다고 보도

○ 사회복지시설의 운영에 대하여 전국적으로 많은 부정적 사건들이 보도되어 사회복지시설이 위축

○ 어려운 여건에서 운영하거나 과거의 개인소유의 자선시설로 생각하는 책임자의 운영방식에서 많은 문제들이 제기

○ 실제로 대부분의 시설은 현재도 어려운 여건에서 이용자들의 편의를 위하여 기능보강사업에 많은 기대를 하고 있으므로 개선에 대해서는 긍정적 입장

○ 따라서 사회복지시설의 문제를 파헤치는 것을 자제하고 공정하고 투명한 사업시행을 위한 개선안이 필요

○ 사회복지시설 기능보강사업에 대하여 공개적으로 사회복지시설, 행정기관, 시민대표 등이 각각의 입장에서 효율적 효과적 관리방안을 제시하고 이에 대해 합의하는 것이 필요

￭ 행정기관 관계자는 개선이 필요하나 현재의 체계를 유지하는 선에서 개선

○ 기능보강사업의 대상자 선정에 있어서 현재의 시스템으로 충분하다는 의견과 보다 객관적인 심의절차가 필요하다는 의견 제기

○ 기능보강사업 대상 심의회를 구성하기가 쉽지 않고 사회복지위원회에서 대신하기에는 전문성 부족

○ 기능보강사업이 종료되었을 때, 결과보고서를 받고 있으나 이러한 결과가 다음의 기능보강사업 심의에 활용된다든가 정확하게 시행되었는지에 대한 평가를 하기가 어려움.

○ 기능보강사업의 관리체계가 개선되어야 하는 것에는 동의를 하나 개선하는 방식에는 신중을 기하는 것이 필요

○ 현재의 체계에서도 최대한 공정한 관리를 위해 노력하였으나 하급행정기관에서 처리하는 한계도 있으므로 이에 대한 개선이 필요

○ 기초자치단체 및 광역자치단체에서 심의를 강화하고 보건복지부 등의 중앙기관에서 자치단체의 결정을 인정하는 형식이 필요

○ 중앙행정기관에서 사회복지시설의 기관장과 직접 의견을 교환하는 것은 바람직하지 않으므로 지방자치단체의 책임을 강화하는 것이 필요

○ 기능보강사업의 관리체계개선은 현재의 체계를 유지하며 추가로 심의에 객관성을 가질 수 있는 방안의 연구가 필요

○ 행정기관의 인력 및 능력의 한계가 있으므로 너무 복잡하게 체계를 개선하는 것은 실효성이 저조

￭ 시설관계자는 사회복지시설의 가치가 훼손되지 않는 개선체계 필요

○ 사회복지시설의 기능보강사업을 부정적으로 바라보는 것은 바람직하지 않고 일부의 운영자와 일부의 시설에서 문제가 발생

○ 사회복지시설의 기능보강사업은 공정성 및 공평성이 필수이고 심의를 정확하게 하여 모든 시설이 공평하게 심의를 받고 선정되는 과정이 필요

○ 기능보강사업은 대형법인 및 시설에 집중되는 경우가 많아 소규모 법인 및 시설의 기능보강이 늦어지는 사례 발생

○ 모든 시설이 시급성 및 형평성에 맞게 기능보강을 하기 위해서는 대구시의 기능보강사업대상자 선정과정을 보완하여 공정한 심의과정이 필요

○ 현재의 절차에 따른다고 하더라도 중앙기관에 로비를 하여 역으로 기능보강사업을 하도록 하는 사례는 근절되어야 할 것

○ 대형법인은 많은 시설을 운영하고 있으므로 일반적인 선정과정을 거치더라도 외부에서 볼 때는 많은 비율을 차지한다고 오해받는 경우가 다수 발생

○ 대형법인이 기능보강사업에서 차지하는 비율보다는 기능보강의 필요성 및 타당성이 있는가에 중점을 두는 것이 중요

제2장 기능보강사업의 문제점 및 과제

1. 사회복지시설 기능보강사업 신청과정에서의 문제점

￭ 군구의 신청 관리에 대한 과제

○ 사회복지생활시설의 기능보강사업은 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률에 따라 예산계상은 신청주의에 의거

○ 사회복지시설 기능보강사업이 신청주의에 의해 출발하는 것이므로 소규모의 시설이나 신청에 익숙하지 않은 시설은 기능보강이 시급하더라도 신청을 미루는 경우 다수 발생

○ 대규모 시설이나 기능보강사업 신청에 익숙한 시설에서는 시급성이나 적절성이 낮음에도 불구하고 다른 목적으로 신청

○ 사회복지시설이 기능보강사업을 신청을 할 때, 시설 신축 및 증축, 개축 등에 관한 내용은 사업계획서와 함께 설계도를 첨부하여야 하므로 선정여부에 관계없이 마이너스 지출로 출발

○ 신청이후에 군․구의 담당자는 건축담당공무원을 대동하고 현장조사에 임하게 되어 있으나 담당자만 나갈 경우 타당성 검토에 전문성 결여

○ 현행의 체계에서 검토의견서에는 담당자의 의지에 좌우될 가능성이 크기 때문에 객관적인 제3자 평가과정 필요

○ 현재는 기능보강신청에 대한 객관적 심의는 군․구행정기관의 내부결정에 맡겨져 있고 군․구 검토의견서와 함께 대구시에 제출

○ 기능보강신청에 대한 심의에 있어서 객관적, 세부적 평가기준 없이 평가를 하게 되어 오류의 소지 다수

○ 기능보강신청이 들어온 시설에 대해서는 서류상 특별한 결격사유가 없는 한 시에 모두 상정 되므로 시의 부담 가중

○ 군․구의 심사과정에서 기능보강사업의 객관적, 형평성에 맞는 심사과정이 없을 경우 대형법인의 영향력에 대처 곤란

○ 군․구의 신청을 함과 동시에 중앙기관에 직접 상정하여 군․구, 광역시의 결정이 형식적 절차로 저하

￭ 시의 신청 관리에 대한 과제

○ 각 군․구에서 올라온 기능보강사업신청에 대하여 공개적인 평가과정 없이 광역시 행정기관의 내부적 평가에 의해 타당여부 결정

○ 객관적인 평가기준 및 평가과정 없이 군․구의 형평성 등을 고려해 내부서류심사를 거쳐 보건복지부에 상정되므로 시의 결정권 및 책임이 약화

○ 광역시에서 보건복지부에 상정하기 전에 평가과정 및 평가기준의 전면적 개선이 필요

○ 정부보조금 지원 시 기능보강사업을 신청한 법인이나 시설에 한해서 배정되기 때문에 부득이하게 지리적 여건 및 지역적 상황 등의 고려가 곤란한 사례 발생

○ 외부인사가 참여한 객관적 심사과정이 필요하여 기존의 사회복지위원회를 심사기구로 활용할 경우 심사역량 및 구성원의 적절성에 대한 문제제기 가능성 발생

○ 새로운 심사기구를 설치할 경우 이에 대한 인력 및 재정지원이 마련되어야 하므로 대구시의 업무 대처 필요

○ 기능보강사업 심의위원회를 신설할 경우 구체적 운영계획과 심의위원의 역할과 책임의 명확한 설정이 필요

○ 심의위원회의 위원구성은 형평성, 대표성, 전문성, 공정성에 근거하여 구성하는 것이 필요

2. 기능보강사업 집행과정에서의 문제점

○ 사회복지서비스의 제공 주체인 사회복지시설은 물량적인 면이나 서비스 창출의 질적인 면에서 수요를 충족하지 못하고 있는 실정

○ 기능보강사업에 대한 국비지원은 50%이므로 지방비 부담 50%가 더해져야 시행이 가능하므로 재정이 부족할 경우 연기되거나 포기하는 사례 발생

○ 사회복지시설·법인 운영과 관련하여 보조금 횡령 등 회계부정과 법인 기본재산의 임의처분 등 비리사례가 지속적으로 발생

○ 관련 분야의 예산낭비는 물론, 대구시의 복지정책 추진에 대한 시민의 신뢰를 떨어뜨림으로써 사회복지 분야에 대한 재정지원 확대의 정당성 약화

○ 기능보강사업집행에서의 비리는 자원봉사, 기부문화 등 사회적 약자 지원을 위한 시민 참여의식을 저해하는 결과 초래

○ 사회복지시설의 불법비리 관행으로 인한 시민세금의 지출낭비를 방지하기 위한 대책 필요

○ 사회복지시설 기능보강사업시행직후 한시적 시설이전 불가규정이 없어, 시설 이전에 필요한 부지 매입과 이전 과정에서의 불합리한 처리방식과 지도감독의 부조화 사례 발생

○ 기능보강한 시설의 이전과 부지매입과정에서 건설사와의 불투명한 계약거래관계, 허위신고, 허가조건미비, 불법담보대출 등의 사회복지사업법 위반 사례 속출

○ 복지재단과 건설회사, 관리 감독해야 할 지자체는 협력적 감시체계가 형성되어야 하나 유착관계와 비리사례 적발

○ '기능보강사업비', '주부식비'는 사회복지시설들에서 횡령의 가능성이 높은 항목

○ 기능보강사업비는 건설업체와 관련된 일로, 사업자와 유착관계만 형성되면 장부 조작으로 가능

○ 시설 대표들이 자신들의 기득권을 뺏기지 않으려고 지역 내 협의회 형식의 모임을 통해 정보를 교환하고 서로의 비리를 감싸 안아준다는 의혹제기

○ 2003년 한 해 동안 한 복지재단에 대해 약 12억4천5백만원 지원, 또 2002년에는 3억2천6백만원, 2001년에는 5억5천8백만원, 2000년에는 9억3천2백만원을 지원하는 등 편중성 의혹 제기

○ 4년 동안 지원된 예산을 분석해 보면 수성구 전체 13개 시설 중 ㅇ복지재단 4개 시설에 지원된 기능보강사업비는 75.3%로 나타나 해당시설의 지원규모로만 보면 상당한 편중 존재

<표 3> ㅇ복지재단의 기능보강사업비용 추이

○ 기능보강사업으로 증축공사를 완료하고 나서 불과 몇 달 후에 시설 이전을 결정하여 기능보강사업비를 낭비한 사례 발견

○ 국고 및 대구시의 예산을 낭비한 복지재단에 대한 행정 및 사법조치, 환수조치를 취하기 곤란

○ 사회복지법인의 폐쇄적 운영과 해당 행정기관의 부적절한 관계라는 오해를 받지 않도록 투명한 사업추진절차가 필요

○ 복지정책 추진을 위한 재원마련과 함께 사회복지시설의 비리와 횡령으로 인한 세금 낭비 근절하기 위한 객관적 평가조직과 평가과정 필요

○ 복지시설 기능보강사업 예산 집행을 당초 목적대로 집행하지 않고 내역변경을 요청하는 사례가 빈번하고 일부 시설(법인)의 자발적인 자부담 노력 기피

○ 사회복지시설 기능보강사업의 내역변경이나 자발적 자부담 노력부족은 사업의 타당성이 부족한 사업을 신청한 것으로 판단(2001. 대구시. 유의사항통보)

○ 기능보강사업 계획변경이 불가피할 경우 변경신청서 외에 기능보강사업계획 변경에 따른 세부검토서 제출 요청(2001. 보건복지부)

3. 감사에 의해 제기된 문제점

￭ 대구시의회 교육사회위원회의 문제제기

○ 대구시의회 교육사회위원회가 대구시 보건복지여성국에 대한 행정사무감사에서 보육시설 등 기능보강사업의 불투명한 집행과정에 대해 문제제기

○ 매년 대구시가 사회복지시설의 노후화된 장비와 기능을 보강하기 위해 시설개보수 및 증개축 등 기능보강사업에 100억원이상을 투입(2004년 95억, 2005년 88억, 2006년 171억)

○ 사회복지시설 기능보강사업에 지원된 보조금에 대한 타당성과 필요성에 대한 평가는 거의 이루어지지 않고 있다고 지적

○ 현재의 기능보강사업은 대부분 건축과 관련된 사업으로 사전 현장 확인 미흡 및 전문성 부족의 문제가 있다는 평가

○ 해당 법인이나 시설에서 직접 예산을 지출함에 따른 업자와의 담합 등 예산집행의 불투명성, 지도감독의 비전문성, 예산의 비효율성 문제가 다수 제기

○ 2005년 대구시에 대한 정부합동감사에서도 지적을 받아 별도의 민간심의기구를 구성할 것을 주문

○ 보건복지부로부터 전국에서 처음으로 주민감사를 받은 항목이 기능보강사업

￭ 정부종합합동감사 결과 요약

○ o복지재단 기본재산 처분(교환)허가가 부적정

○ 사회복지법인의 불법 재산담보제공 지적

- ‘o복지재단에서는 대구시 허가도 없이 04년 7월 27일 00은행에서 (주)00에 대출한 채무의 담보로 법인 기본재산 104억원을 근저당 설정

○ 후적지 도시계획변경에 따른 기대수익(개발이득 79억여원) 회수대책을 세우지 않는 문제 지적

○ 지구단위 계획을 통한 최고고도지구 폐지결정 건

- ‘…특별한 사유가 없는 한 5년 이내에는 도시관리계획을 변경할 수 없도록 한 통제규정을 위반하여 도시관리계획상 최고고도지구를 결정된 지 1년 4개월만에 … 부당하게 폐지한 사실이 있음’

○’05년 o복지재단 4개 시설에 지원된 기능보강사업비는 … 대구광역시 관내 12개 타 장애인 복지시설에 지원한 보조금의 182.7%를 차지하고 있고 … 00년부터 05년까지 6개년의 o복지재단 4개 시설에 지원된 보조금이 대구광역시 관내 장애인복지시설 전체 지원액 대비 54.6%가 지원되는 등 형평성 결여…‘

￭ 기능보강사업에 대한 시민단체의 요구사항

○ 기능보강사업에 대한 투명성과 지원의 형평성, 지도감독의 전문성 등을 확보하기 위해 다음과 같이 대구시에 요구

1. 건축 등 관련 전문가로 구성된 ‘민관 심의위원회’를 구성하여 대상선정의 형평성과 시급성 등을 고려한 선정기준을 마련하고, 평가를 통해 심의절차를 투명화하여 심의의 전문성을 높일 것

2. 대구시 및 기초자치단체는 기능보강사업에 대한 예산집행방식을 전환하여 직접 공개입찰을 통한 계약방식으로 전환할 것

○ 사회복지시설 기능보강사업의 신청 및 결정, 집행과정, 평가체계가 갖추어지지 못해 시민사회 및 사회복지시설간의 위화감을 조정하는 결과 속출

<표 4> 시민단체의 주민감사청구에 대한 보건복지부 심의 결과(06.5.18)

- 17개 항목 중 12개 항목 기각, 5개 항목 감사실시

1. ㅇ복지재단 이전부지 매입자금 출처의혹 : 기각

⇒ 정부합동감사 및 검찰 수사에서 이미 밝혀진 사안으로 지방자치법 제13조의 4의 제1항 단서규정에 의해 새로운 사항이 발견되거나 중요한 사항이 누락되지 아니하였음.

⇒ 법인 이전절차상의 문제점으로 법인대표 고발조치 및 대구시의 지도감독 소홀에 따른 관계공무원 징계 등 그에 상응하는 조치 이미 시행

⇒ 청구사항과 관련, 대구시의 사무처리(행정처분)가 위법하거나 공익을 현저히 해하였다고 인정하기 어려움

2. 이전허가 전 부지매입을 마무리한 의혹 : 기각 (판단근거 : 상동)

3. 이전허가 후 10월이 경과한 시점에 매매계약서가 체결된 의혹 : 기각(판단근거 : 상동)

4. 대구시가 매매계약서를 ’05.7.27 지체하여 접수한 의혹 : 기각

5. 대구시가 매매계약서를 받지 않은 의혹과 방치한 사유 : 기각

6. 재단의 허위보고로 이전허가를 받은 의혹 : 기각(판단근거 : 상동)

7. 허가 후 재단이 대구시에 허위보고한 의혹 : 기각(판단근거 : 상동)

8. ’04.7.5 이전부지의 법인명의의 소유권 등기 및 대구시의 지도감독 소홀 : 기각(판단근거 : 상동)

9. 법인기본재산의 104억원 근저당권 설정시 채권자 및 채무자에 대한 의혹 : 기각(판단근거 : 상동)

10. 정부합동감사 이후 근저당설정 경위 파악 및 해제조치를 취하지 않은 대구시의 직무유기 : 기각(판단근거 : 상동)

11. 이전허가 전 법인의 사전조치를 인지하고도 조치를 취하지 않은 지도감독 소홀 : 기각(판단근거 : 상동)

12. 법인 이전과정에서 사전에 불법사실을 인지하고도 대구시가 직무유기한 의혹 : 기각(판단근거 : 상동)

13. 재단 산하 시설수급자 생계급여에 대한 감사 누락 : 감사대상(인용)

⇒ 지방자치법 제13조의5제1항의 규정에 의거 공금지출 등 주민소송의 대상으로 감사청구

⇒ 관한 시장ㆍ구청장의 사회복지법인 지도감독의무를 규정한 사회복지사업법 제51조 규정위반

14. 아시아복지재단 기능보강사업 비리의혹 : 감사대상

⇒ 사회복지사업법 제51조의 규정 위반 및 타 법인에 대한 지원 미비로 공익을 현저히 저해한 결과 초래

15. 대구시가 재단에 지원한 주부식비 및 기능보강사업비에 대한 횡령의혹 : 13번과 14번 항목과 중복, 감사대상

16. ’03도 자유재활원 기능보강사업비 8억4천만원 특혜지원 및 미환수 의혹 : 감사대상

⇒ 예산낭비, 타법인 지원전환, 공사기간을 감안할 때 공익을 현저히 저해하였다고 인정

⇒ 주민소송의 대상이 되는 사항

17. 대구시의 재단지원 기능보강사업비 직무유기에 대한 감사 : 감사대상

⇒ 14번과 16번 항목과 중복

<표 5> 시민활동에 대한 사회복지시설의 주장

사회복지 음해세력을 규탄한다.

사회복지란 인간의 존엄성을 지키고, 사회적 통합을 이루기 위한 최소한의 장치입니다.

이러한 사회복지의 가치를 구현하기 위해서는 무엇보다도 이 일에 대한 국민과 지역사회의 사랑과 성원이 절대적으로 필요합니다.

하지만 지역사회 일각에서 이른 바 ‘복지운동’을 표방한 특정단체가 전개하고 있는 일련의 활동은 사회복지에 대한 시민의 신뢰를 끝없이 추락시키며 사회복지를 아끼는 모든 이들에게 큰 상처를 안겨주고 있습니다.

이들은 ‘제도권 사회복지계의 개혁’을 내세우며 공공성과 투명성을 부르짖고 있으나 이는 대외 명분일 뿐 목적은 다른 데 있습니다. 이들 단체는 수년전부터 사회복지 분야의 크고 작은 일에 시위나 농성, 언론플레이, 심지어 오물투척이나 테러와 같은 폭력적 방법으로 개입하면서 자신들의 영향력을 확대해 왔습니다.

이들은 감독기관의 복지시설 지도점검에 자신들의 입회를 요구하거나 사회복지시설의 기능보강사업 예산을 자신들의 사전심사 절차를 거치도록 요구하는 등의 억지주장을 하고 있습니다.

또 이들은 관계당국의 사법적 판단까지 이미 끝난 모복지법인의 시설이전 사업에 대해서도 근거없는 의혹을 끝없이 제기하면서 비리와 불법의 온상인 것처럼 악선전을 해 왔습니다.

사회복지시설의 감독기관인 대구시나 구청은 이들에게 시달린 나머지 복지관련 각종 위원회에 이 단체 실무자들을 단골로 위촉하는가 하면 심지어 사업수행 능력이 없음을 뻔히 알면서도 거액의 국비보조사업을 이 단체들에게 위탁하기도 하였습니다. 정말 참담한 일입니다.

무엇보다도 안타까운 것은 이들의 활동이 복지현장을 이간질 시키며, 시설종사자와 시설이용자, 후원과 자원봉사를 아끼지 않는 많은 시민들 사이에 불신의 벽을 높이는 것입니다.

사회복지의 가치를 아끼고 사랑하는 우리들은 지역의 사회복지 현장을 유린하며 반대급부를 챙겨 온 특정집단의 행패를 규탄하며 이를 즉시 중단할 것을 촉구합니다. 아울러 관계당국도 법과 상식을 넘어선 이들의 주장에 대해선 단호하고 일관된 태도를 취해주길 촉구합니다.

특히 행정기관의 투명성을 높이기 위한 ‘주민감사청구제’가 특정집단의 의혹 부풀리기나 정치적 도구로 변질되지 않도록 엄정한 판단이 있어야 할 것입니다.

각계 각층의 시민 여러분께 간곡히 호소합니다. 사회복지는 시민의 사랑 없이는 불가능합니다.

제3장 사회복지시설 기능보강사업의 효율적 관리방안

1. 기능보강사업 실행과정에 따른 관리방안

￭ 신청과정에서의 효율적 관리방안

○ 기능보강사업의 추진에 있어서 사회복지시설·법인 운영의 공정성·투명성을 제고하여 효율적 예산 집행이 가능하도록 기능보강사업의 관리체계 개선이 필요

○ 기능보강사업의 비공개 모집으로 인한 형평성 문제를 해결하고 투명성을 제고하기 위해 사업개요 등을 공고하여 공개적으로 모집

○ 사회복지시설이 기능보강사업을 신청할 때 필요한 서류에 신청서 점검표, 국고보조금 교부신청서, 시도지사 의견서, 기술공무원 또는 감리원의 설계검토 의견서에서 설계도는 가설계도를 작성

○ 설계도를 작성하는데 비용이 많이 드는 점을 고려하여 신청할 때는 비용이 들지 않도록 하여 소규모 시설이나 시급한 기능보강이 필요한 시설의 신청을 유도

○ 현장을 자세히 관찰할 수 있는 사진을 여러 장(10매 이상) 첨부할 수 있도록 함.

○ 군구에서는 객관적인 심의조직이 없으므로 기존의 사회복지협의체에서 1차적인 심의를 하여 우선순위를 정하도록 함.

○ 사회복지협의체에서 기능보강상업대상자 선정 심의를 하면 앞에서 지적되었던 편중된 사업의 결정을 막을 수 있으며, 공무원에 의해 일방적으로 결정되었다는 오해는 소멸시킬 수 있음.

○ 군구의 담당자가 현장조사를 할 때에는 해당전문가(건축전문가 등)와 사회복지협의체의 위원 1명 이상을 대동하여 조사하는 것을 원칙으로 함.

○ 군구에서 사회복지시설 기능보강사업을 심의할 때는 서류심사하는 것을 기본으로 하되, 현장조사결과를 중요한 자료로 채택함.

○ 심사기준의 원칙은 시급성과 적절성, 형평성을 기초로 하여  평가기준을 설정함

<그림 4>  사회복지시설 기능보강사업의 새로운 관리체계 개요

￭ 대구시의 기능보강사업 관리체계 개선

○ 기능보강사업 대상자 결정 과정의 투명성을 제고하기 위해 외부전문가 등이 참여하는 심의 절차를 거쳐 결정하고 선정결과를 공개

○ 대구시의 기능보강사업 대상자의 우선순위결정을 위한 심의기구로서 관민심의조직을 설립함

○ “사회복지시설 기능보강사업 심의위원회”(가칭)에는 대구시의 사회복지시설관계 공무원 및 건축, 장비 담당공무원이 참가함

○ 심의위원회의 민간위원으로는 사회복지학자와 기관시설전문가, 건축전문가, 시민대표 등으로 구성함

○ 심의위원회에서는 군구의 사회복지협의체에서 심의한 결과를 바탕으로 2차 심의를 실시함

○ 심의의 목적으로는 시급성이 있고 기능보강에 타당성이 있으며, 하나의 법인이나 시설에 편중되지 않도록 적정성을 고려하여 우선순위를 결정하는 것에 있음

○ 심의하는 방법은 기능보강을 신청한 기관 및 시설의 설명회를 개최하여 시청각적 자료를 기초로 기능보강의 시급성, 적정성, 타당성을 설명함

○ 심의에 부족한 경우에는 현장실사를 통하여 기능보강의 필요정도를 확인한 후 심의, 결정함

○ 심의를 통해 결정한 순위를 바탕으로 보건복지부에 제출함

○ 건축 등 관련 전문가로 구성된 ‘민관 심의위원회’를 구성하여 대상선정의 형평성과 시급성 등을 고려한 선정기준을 마련하고, 평가를 통해 심의절차를 투명화하여 심의의 전문성을 높임

￭ 기능보강사업대상자 결정이후의 관리방안

○ 사업자는 신청 당시와 내용변경이 있을 경우에는 시의 심의위원회에 보고하고 재심의를 받음

○ 심의위원회는 기능보강사업이 완료되면 사업결과 및 결산 보고서를 제출받아 사업결과를 평가함

○ 사업자는 사업이 완료되면 사업결과보고서를 제출하고 심의위원회에서 결산보고회를 개최함

— 사회복지시설 관계 공무원

— 건축 및 장비 담당 공무원

— 회계담당 공무원

행정기관 위원

지역사회복지협의체

기능보강사업 심의위원회

∙기능보강사업 심의

∙복지시설에 대한 정보제공

∙심의 서류 준비

민간 위원

— 사회복지 및 건축 전문가

— 사회복지시설 및 기관 전문가

- 시민대표

— 기타 관련 단체 실무자

복지

건축

회계

실무분과(예시)

∙기능보강사업 심의

∙평가 원칙 및 기준제공

∙적극적 참여

∙ 분야별 심의 근거 제시

<그림 5> 기능보강사업 심의위원회 이미지

○ 심의위원회는 결과보고회를 통하여 결과를 평가하여 등급을 정하고 그 결과를 다음 기능보강심사에 활용함

2. 계약 및 회계에 관한 관리방안

￭ 계약에 관한 관리방안

○ 기능보강공사 발주시 수의계약 발주 등 편법계약을 방지하기 위해 일정금액(예: 2억원) 이상은 국가종합전자조달시스템을 이용토록 의무화

<그림 6> 공사계약 절차

○ 기능보강사업의 계약방식에는 일반경쟁계약, 수의계약, 지명경쟁계약 등이 있으나 수의계약이나 지명경쟁계약은 비합리적인 문제를 일으킬 여지나 오해를 불러일으킬 소지가 많으므로 계약금액에 따라 계약방법을 달리하는 것이 필요

○ 기능보강공사금액이 2억원 이상일때는 국가종합전자조달시스템을 이용한 일반경쟁계약을 의무화함

○ 일반경쟁계약은 공개성, 공정성, 기회의 균등성 등 다수 입찰자의 경쟁에 의하여 법인에 유리한 가격요건으로 계약을 체결하려는 경제성을 감안한 것

○ 기능보강공사금액이 3천만원 이상일 경우는 제한 경쟁계약을 통하여 불성실하고 능력이 없는 입찰자를 막으면서 공개성과 공정성, 경제성 등을 유지하는 것이 필요

○ 기능보강공사금액이 3천만원 미만일 경우는 제한경쟁계약을 취하되 불가능한 경우 사유서를 첨부하여 지명경쟁계약 또는 수의계약을 할 수 있도록 허가함

￭ 회계관리 방안

○ 회계부정 방지 및 신뢰성 확보를 위해 일정규모 이상의 법인(예: 년간 보조금 10억원 이상 지원)에 대하여는 회계법인에 의한 외부 회계검사제를 도입

○ 회계법인은 주무관청이 선정토록하며, 회계검사 비용은 운영비에 포함하여 지급

○ 부동산 임의처분 방지를 위해 관리대장을 DB로 구축하여 증감내역을 전산화된 방법으로 관리하고 주기적으로 점검

○ 기본재산 처분허가의 투명성·공정성을 확보하기 위해 허가기준을 구체적으로 제정하고 허가내용을 홈페이지 등에 공개

○ 시설법인 설립 허가시 행정기관에서 관행적으로 요구하고 있는 현금성 기본재산(수천만원∼3억원 내외)의 출연근거 규정 및 기준을 마련

○ 보조금 집행의 투명성을 제고하기 위해 수기로 처리하고 있는 보조금 신청·정산, 종사원·생활인 인적사항 관리 등을 복지시설 통합회계시스템의 전산처리 기능에 포함토록 조치

○ 통합회계시스템의 조기정착 및 운영 활성화를 위해 담당자 및 시설관계자에 대한 교육 시행

○ 감사의 책임성을 높이기 위해 현행 이사회에 제출하는 감사보고서를 주무관청에도 제출토록 규정화

○ 대구시 및 기초자치단체는 기능보강사업에 대한 예산집행방식을 전환하여 직접 공개입찰을 통한 계약방식으로 전환

- 장비보강 및 시설개보수나 시설 증ㆍ개축 등 성격상 유사한 사업비 지출에 따른 예산 집행의 효율성을 높이고, 선정의 투명성을 확보

- 비리나 담합 등 문제가 된 사회복지시설이나 법인 그리고 업자(개인이나 법인)에 대해서는 경고나 입찰제한 등을 두어 비리 차단과 투명성을 제고

- 기능보강사업의 대상선정과 예산집행의 투명성을 확보하도록 행정감시체계 정비

￭ 사회복지시설 투명성 확보를 위한 복지시설운영 강화 지침 마련

○ 사회복지시설의 공적 성격을 강조하고 투명성을 확보하기 위하여 복지시설운영 강화지침을 마련함

○ 복지시설운영 강화지침의 마련은 대구시의 사회복지시설을 효율적으로 운영하고 투명한 시설운영으로 이용자의 신뢰를 얻기 위한 것임

○ 중앙부처 및 시, 군, 구의 지도감독시, 또는 수사기관에 의해 회계부정이 발견된 법인 및 시설에 대하여 1년간 보조금을 중단하고 개선되지 않았을 경우 3년간 자격정지 처분을 내림

○ 사회복지시설 기능보강사업비의 집행과정에서 부정행위가 발각되는 경우 5년간 기능보강사업비의 신청자격을 박탈함

○ 사회복지시설 운영의 투명성과 공익성을 확보하기 위해 강화된 ‘사회복지시설운영 지침’을 마련,

○ 사회복지시설의 예, 결산은 구, 군, 법인, 시설의 게시판에 20일 이상 공고, 향후 시 위탁시설의 경우는 시 홈페이지에 공고하며 나머지 시설은 구, 군 홈페이지 게시판에 공고

○ 사회복지시설 지도 점검 시 시민단체의 참여보장에 대해서는 시설 옴부즈맨과 회계 통합시스템을 도입하고, 인권침해 등의 문제점이 명백한 경우 공무원, 관계전문가, 시민단체 등의 합동점검 실시

제4장 결 론

○ 사회복지시설 기능보강사업에 대하여 전국적으로 많은 문제가 노출되어 왔고 보건복지부를 비롯한 정부부처나 국회에서도 문제를 인식

○ 매스컴이나 정부감사에서 반복해서 사회복지법인이나 시설의 불투명성에 대하여 지적하였고 시민사회에서도 경고

○ 불투명한 기능보강사업의 사회복지예산집행과정에서 나타난 의혹에 대하여 시민사회의 인식변화와 시대적 요청으로 인해 객관적, 합리적 기능보강사업자의 선정이 요구됨.

○ 사업선정이 행정기관에서만 결정되는 한계로 인하여 사전 현장 확인 미흡 및 전문성부족, 해당법인이나 시설에서 직접예산을 지출함에 따른 업자와의 담합 등 예산집행의 불투명성, 지도감독의 비전문성, 예산의 비효율성이 제기되고 있음

○ 기능보강사업에 대한 투명성과 지원의 형평성, 지도감독의 전문성이 요구되며 사회복지시설이나 법인 그리고 업자에 대해서 경고나 입찰제한 등을 두어 비리차단과 투명성이 필요

○ 장래 기능보강사업의 관리비 절감을 위해 보다 생산효율적인 방식으로 전환하기 위하여 보건복지건축 등 관련전문가로 구성된 ‘민관심의위원회’를 구성

○ 형평성과 시급성 등을 고려한 선정기준을 마련하고 평가를 통해 심의절차를 투명하게 하여 심의에 전문성을 기하며 예산집행방식을 전환하여 직접공개입찰을 통한 계약방식으로 전환

○ 계약방식을 어긴 경우에는 입찰불가 또는 보조금 지원 일시정지 등의 패널티를 부가하고 기능보강사업 중간점검 및 사후평가를 통해 그 결과를 공개하며 차후 재신청시 심의자료로 사용

[토론]

기능보강사업의 문제점과 개선방안

이진우(상인종합사회복지관)

우선 비영리법인 혹은 사회복지법인이 기능보강사업 대상으로 선정되기까지 절차와 기능보강사업 대상으로 선정된 후 집행되는 과정 두 부분으로 나누어 생각해보고자 한다. 왜냐하면 기능보강시설로 선정되기 전과 선정된 후의 관련 법규와 규정들이 확연히 다르기 때문이다. 기능보강시설로 선정되었다는 것은 국가보조금이 지급된다는 것으로 제반사항들이 관련 법규들 안에서 움직인다고 할 수 있다.

1. 기능보강사업자로 선정 된 후(後)에 관하여

기능보강 선정 주체는 군·구가 되고, 선정 대상은 해당 군·구의 비영리법인 혹은 사회복지법인인 경우가 대부분이다. 앞에서도 이야기 하였지만 기능보강이란 사회복지시설의 신축, 증개축, 개보수, 장비보강, 기능전환 등을 말하는 것이다.

2000년 이후 사회복지사업법에 명시되지 않은 사회복지시설들이 기하급수적으로 신축되고 있으며 장애인복지관, 노인복지관 등은 기초자치단체 시·군·구마다 1개소 이상 신축되도록 요구되고 있다. 내년도에 노인장기요양보험 실시 준비로 올해만 해도 실비전문요양시설 등 노인복지시설의 경우 전국적으로 100여개 이상이 신축되고 있으며 대구시에서도 노인요양시설 신축 16개소, 증·개축이 11개소 예정되어 있다.

무엇을 근거로 하는지 확실하진 않지만 시·군·구 사회복지과에는 노인시설을 하면 정부보조금 지원받을 수 있다고 하면서 하루에도 몇 명씩 찾아와서 노인시설을 하겠다고 상담을 한다. 특히  시장, 구청장, 군수의 연줄을 달아 사회복지시설을 하겠다고 찾아오는 사람은 부지기수이다.

그러나 보조금을 받기 위해서는  먼저 사회복지법인을 만들어야 하는데, 법인 설립 기준도 만드는 것도 명확한 기준이 없다.

법인이 설립된 후의 시설의 신축, 증개축의 칼자루는 해당 지자체가 쥐고 사업의 타당성과 사업추진 가능성을 검토한다. 해당지자체는 자체적으로 사업의 필요성 여부와 시설을 신축 혹은 증축하는 경우 사업에 차질이 없는지 부지 확보 여부와 건축허가 가능여부, 정부보조금 지원의 타당성 여부, 사업규모의 적정여부, 지방비 확보 능력 등을 고려하여 보건복지부에 보조금을 신청한다.

이에 법인은 시설설치장소(부지확보), 사업계획 수립, 시설의 배치도 및 평면도, 건물용도, 건물구조 및 규모, 소요비용 및 산출근거, 재원조달방법(자부담), 편의시설설치, 사업별 추진일정 등을 해당 시·구·군에 제출한다.

국고보조금 신청 절차는 다음과 같은 절차를 통하여 이루어진다.

사업자 신청 - 시·군·구 예산신청(3월) - 시·도 예산신청(4월) - 보건복지부  - 기획예산처(5월 31일) - 예산조정 - 국회의결 - 국고 사업 확정 내시(복지부에서 12월) - 사업자 시·군·구에 국고보조 신청 - 국고보조금 교부 - 건축(신축, 증개축 등).

사회복지 기능보강 대상 시설로 선정되면 해당법인은 보조금 신청 및 교부절차의 주체가 된다. 이때 법인은 ‘보조금의 예산 및 관리에 관한 법률’, ‘지방재정법’, ‘대구광역시보조금관리조례’, ‘군·구보조금관리조례’ 등의 관련법규에 따라 사업계획서 작성 및 보조금 신청을 한다. 또한 해당법인은 시설의 건축과 관련하여 관련 복지법(‘아동복지법’, ‘노인복지법’, ‘장애인복지법’ 등), ‘건축법’, ‘도시계획법’, ‘농지법’, ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’, ‘소방법’, ‘오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률’, ‘기반시설부담금에 관한 법률’에 따라 건축 부지 선정과 설계, 공사를 시행한다.

그리고 해당 법인은 ‘사회복지법인재무회계규칙’, ‘국가를 당사자로 하는 계약에 관한법률’, ‘지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률’에 따라 시공업체를 선정하고 계약을 해야 한다. ‘사회복지법인 재무회계규칙’에서는 1억 원 이상의 공사를 할 경우 일반경쟁계약을 해야 한다.

위와 같은 절차로 기능보강 사업을 하더라도 매년 실시되는 정부합동감사와 행정자치부 감사, 보건복지부 감사, 감사원 감사의 주요 지적 사항의 대상이 되는 실정이다.

2. 기능보강사업자로 선정 되기 전(前)에 관하여

그러나 보다 큰 문제는 기능보강 대상 법인, 즉 보조지원 사업자로 결정되기까지의 문제이다. 시설의 기능 보강에 있어서 지리적 여건이나 지역적 상황뿐만 아니라 시설의 노후화 정도나 생활하시는 분들의 주거 환경의 어려움을 고려하지도 않는다. 시설이 20~30년 정도 노후화되어 증개축이나 개보수의 필요성이 절대적으로 대두되는 데도 불구하고 이에 대한 관련 법규가 없으며, 기능보강 대상 시설로 선정되기 위해서는 시·군·구 단체장 및 담당공무원과의 관계가 제대로 이루어져야만 기능보강시설로 선정될 수가 있는 실정이다.

또한 ‘OECD기준으로 인구 몇 만 명 당 이런 시설은 한 개 있어야한다’ ‘각 시군구마다 이런 저런 시설은 한 개 있어야 한다.’ 등 과 같은 관련 법 규정이 아닌 임의적인 문구만 있을 뿐이다. 즉 보조지원 사업대상자로 결정하기 위한 명확한 관련법규와 규정들이 없다는 것이다.

사회복지시설 기능보강사업에 대하여 공개적으로 사회복지시설, 행정기관, 시민대표 등이 각각의 입장에서 효율적 효과적 관리방안을 제시하고 이에 대해 합의하는 것이 필요하다는 의견에 동의한다.

실제적으로 대구광역시에는 일정한 규모 이상의 계약과 관련하여 그 적정성과 적법성을 심의하기 위하여 대구광역시 계약심의위원회를 두고 마을진입로 확·포장공사, 배수로 설치공사, 간이 상·하수도 설치공사, 보도블럭 설치공사, 도시계획도로 개설공사 등 3천만원이상의 공사에는 주민이 감독으로 참여할 수 있는 ‘대구광역시 계약심의위원회의 구성·운영 및 주민참여감독대상공사 범위 등에 관한 조례’가 있으며 또한 ‘대구광역시 사회단체보조금 지원 조례’는 사회단체에서 보조금 지원을 신청하면, 서류심사와 의견청취 등을 통해 보조금 지원의 필요성, 타당성 등을 검토한 의견서를 첨부하여 대구광역시 사회단체보조금 지원심의위원회에 회부하여 심의토록 하여 대구광역시가 사회단체에 지원하는 보조금의 합리적인 운영 및 관리를 하고 있다.

이와 같이 기능보강 시설의 선정에 있어서도 조례를 제정하여 관련법규 안에서 사회복지시설 기능보강사업이 실시될 수 있도록 하는 부분이 타당하다고 본다.

[토론]

기능보강사업의 문제와 개선대책

정해용(대구시의회 교육사회위원회 위원)

기능보강사업과 관련하여 사업의 당위성에도 불구하고 대상자선정의 공정성, 사업집행의 투명성, 사업규모의 적정성, 지원금액의 적정성과 기능보강사업중 발생하는 각종 비리문제로 끊임없이 도마 위에 오르고 있음

따라서 이 문제는 개인공무원의 역량과 판단에 맡길 것이 아니라 투명한 시스템을 만들어 대상자선정, 사업비산정, 발주 등이 이루어져야함

◎ 필요한 기능보강사업에 대한 적정한 예산책정 필요

2006년 대구시 기능보강사업 41개 사업을 보면 신축건등을 제외한 27개 사업에 각 3천만원씩 균일하게 지원한 것으로 나타남

이들 사업은 구청별로 신청접수 후 대구시가 선정하는데 특별한 선정위원회가 없이 담당공무원의 판단에 의존하고 있어 선정에서 제외된 신청자들의 불만과 의혹제기가 따름

더우기 보건복지여성국장은 지난 행정사무감사 시 각 시설별 차등 없이 3천만원씩 일괄 지원한 사유에 대해 정부방침이며 선정 시 자부담비율이 높은 시설에 우선권이 있다는 답변을 하였음.

그러나 실제로는 자부담을 하는 시설이 많지 않을 것으로 판단됨

그 근거는 3천만원이하사업의 경우 수의계약을 할 수 있도록 되어있는데 2006년 기능보강사업 41건 중 13건(신축포함)을 제외하고 나머지 28건은 모두 수의계약을 한 것으로 나타나 있음

균등한 지원도 좋지만 사업규모에 따라 선택과 집중을 해야 특정단체에 중복지원 한다는 오해를 불식하고 작은 규모의 긴급한 사업에도  적정한 예산이 배정될 수 있도록 해야 할 것임

◎ 입찰방식의 문제점- 수의계약이 절대다수로 공사관련 비리가능성 상존

기능보강사과 관련한 청탁및 위법한 공사체결에 대한 우려는 항상 상존하고 국가청렴위원회 자료에 따르면 서울등 몇몇지역에서는 청탁에 따른 뇌물제공, 회계규칙을 위반한 수의계약과 부실시공, 공사비 과다지급등의 사례가 대다수 나타나는 것으로 발표

* 04년3월 보건복지부는 기능보강사업 감사결과 감사대상 12개 시설전체에서 부실시공, 공사비과다지급으로 인한 보조금낭비사례를 적발했다는 보고

◎ 사업선정의 투명성 제고와 발주방법 개선

공개적인 모집절차와 지원 대상사업 및 결정기준을 구체화 해야 사업자 선정에 투명성을 기할 수 있음

보조금으로 발주하는 공사는 반드시 조달시스템을 이용토록 의무화하는 것도 방법

대부분 보조금 지출에 대한 회계규정을 모르는 복지단체 근무자들을 위해 운영메뉴얼을 통한 체계적 관리가 필요함

실제 복지단체등 민간지원사업과 보조금지원사업의 정산서를 보면 일원화된 회계프로그램을 이용하지 않고 주먹구구식으로 정산보고를 하고 있어 투명성을 떨어트릴 수밖에 없음

◎ 검사확인도 철저 되어야

현재 공사 준공검사 정도로 그치지 말고 사업을 선정한 주체가 직접 사업계획서와 예산에 맞게 집행했는지에 대한 확인절차가 필요